Le Traité de Lisbonne apporte de nombreuses améliorations au système institutionnel de l’Union européenne ainsi qu’à son fonctionnement quotidien. Bien qu’il reprenne l’essentiel des innovations apportées par le Traité constitutionnel, il n’en est pas une copie conforme. Si les partisans du Traité établissant une constitution pour l’Europe peuvent légitimement regretter l’abandon des dispositions liées au drapeau et à l’hymne européens, les opt out du Royaume-Uni et de la Pologne sur la charte des droits fondamentaux (elle ne leur est pas applicable, même si la portée de cette dérogation est contestée), le renouvellement de l’effectif pléthorique du collège des commissaires (mais les gouvernements nationaux sont bien souvent composés de davantage de membres que la Commission) ou encore l’abandon de l’idée de fondre tous les traités précédents dans un seul, ils peuvent toutefois se réjouir des éléments qu’il reprend du défunt Traité constitutionnel. Pour ce qui est des « nonistes », les souverainistes ont obtenu en partie gain de cause à travers le retrait des éléments dits « constitutionnels » – drapeau et hymne – du Traité, tandis que la suppression de la mention du « caractère libre et non faussée » de la concurrence de la liste des objectifs de l’Union vise à apaiser les inquiétudes d’une partie des opposants de gauche (malgré son caractère purement symbolique).

Bien que cela soit arbitraire et non exhaustif, on peut regrouper les principales innovations du Traité de Lisbonne en 10 points :

1) La fin de la Communauté européenne

Depuis le Traité de Maastricht et la création de l’Union européenne, le domaine communautaire est devenu un « pilier » coexistant avec deux autres – « Politique Etrangère et de Sécurité Commune » (PESC, 2e pilier) et « Justice et Affaires intérieures » (JAI, 3e pilier). Cette structure en piliers, modifiée par le Traité d’Amsterdam qui a organisé le transfert progressif des compétences du 3e pilier vers la Communauté, est en théorie détruite par le Traité de Lisbonne, même si la PESC demeure spécifique de facto.

Nicolas Sarkozy en pleine discussion avec Brian Cowen, Premier ministre d’Irlande, lors du Conseil européen de décembre 2008

L’article premier du Traité sur l’Union européenne dispose en effet que l’Union européenne se substitue à la Communauté européenne au lieu de coexister avec elle. Cependant, le traité mentionne plus loin que des règles et procédures spécifiques s’appliquent à la PESC… ce qui revient de fait à la considérer comme un pilier à part. D’ailleurs, le Traité de Lisbonne ne revalorise ni le rôle de la Commission ni celui du Parlement dans ce domaine. Il faut par ailleurs noter que le nouveau Traité met davantage de garde-fous que le Traité constitutionnel à la « communautarisation » de la PESC.

La conséquence logique de cela est la modification du nom du « Traité sur la Communauté Européenne » en « Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne » – Traité coexistant avec le « Traité sur l’Union européenne ».

2) Une meilleure représentation de l’UE sur la scène internationale ?

La création d’un poste de président permanent du Conseil européen (structure qui devient désormais une institution à part entière), élu par ses pairs pour deux ans et demi, ainsi que celle d’un « ministre des affaires étrangères » de facto (le titre créé par le Traité Constitutionnel disparaît avec le Traité de Lisbonne) étant à la fois Haut Représentant pour la Politique Etrangère et de Sécurité Commune et Vice-président de la Commission, devraient permettre à l’Union européenne d’être mieux représentée sur la scène internationale et d’agir davantage dans la continuité. Et ce d’autant plus que le Traité de Lisbonne crée un service diplomatique européen compétent pour la PESC.

Pour autant, l’impact de ces innovations ne doit pas être exagéré, car le maintien de la présidence tournante du Conseil des ministres risque d’amener une confusion des rôles sur le plan extérieur.

3) La création d’un Titre consacré à l’énergie dans le Traité

L’échelle de l’UE semble plus adéquate pour traiter les questions liées à la sécurité de l’approvisionnement énergétique ou au développement durable de l’Europe.

Les crises à répétition dans le domaine de l’approvisionnement énergétique de l’Europe ont démontré, au cours des dernières années, la nécessité d’une politique au moins en partie commune au sein de l’UE. Jusqu’à présent, aucune base légale ne donnait explicitement de pouvoirs à la Communauté dans cette matière, même si cette zone grise était comblée à certains égards par le caractère englobant des questions liées au marché intérieur.

Dans le Traité de Lisbonne, cette situation change puisqu’un Titre est consacré à la politique de l’énergie. L’Union européenne a désormais des compétences liées au fonctionnement du marché unique de l’énergie, à la sécurité des approvisionnements énergétiques, à la promotion des énergies durables et des économies d’énergie, ainsi qu’à l’amélioration de la mise en réseau des infrastructures de transport en énergie des Etats membres.

La portée de ces compétences nouvelles est néanmoins limitée, étant donné que le Traité dispose que les Etats membres choisissent la composition de leur approvisionnement énergétique et gèrent de façon autonome leurs ressources énergétiques.

4) La codécision avec vote à la majorité qualifiée au Conseil comme procédure législative de principe

Créée par le Traité de Maastricht et étendue par les Traités d’Amsterdam et de Nice (ainsi que légèrement modifiée), la procédure de « codécision » (officiellement procédure de l’ « article 251 » dans le droit actuel) donne un pouvoir équivalent au Conseil des ministres et au Parlement Européen dans l’adoption de la législation communautaire (règlements et directives). Pour qu’un texte soit adopté, il faut que les deux institutions l’aient voté et ce dans une version identique. Désormais, la plus grande partie de la législation communautaire est adoptée selon cette procédure. Il est donc logique d’en faire la procédure de principe.

Font aussi partie de la nouvelle procédure législative ordinaire les modalités de vote associées à la codécision, puisqu’il consacre le vote à la majorité qualifiée au Conseil des ministres comme le corolaire de droit commun de la codécision. Auparavant, le type de vote de principe était la majorité simple au Conseil, mais il n’était presque jamais utilisé.

Une fois de plus, le Traité a donc réconcilié a posteriori la pratique et le texte du traité.

5) Un nouveau calcul de la majorité qualifiée au Conseil (du moins en 2017 !)

Les Etats membres n’ont, bien évidemment, pas un poids égal au Conseil des ministres. Cela se traduit par un nombre variable de voix attribué à chaque Etat membre, censé refléter leur poids politique, économique et démographique tout en surreprésentant les plus "petits" (voix dites "pondérées"). Actuellement, la majorité qualifiée est atteinte lorsqu’une majorité d’Etats, rassemblant une proportion des voix pondérées proche des 3/4 (255 votes sur un total de 345), vote dans le même sens. Un « filet démographique » a été ajouté, à la demande de l’Allemagne, afin de veiller à ce que cette majorité représente au moins 62% de la population européenne. Néanmoins, ce troisième filet n’est jamais appliqué en pratique.

Avec le Traité de Lisbonne, le système des voix pondérées au Conseil est supprimé. La majorité qualifiée est atteinte lorsque 55% des Etats membres, représentant 65% de la population, ont une position commune. Ce nouveau système répond aux demandes récurrentes de l’Allemagne de disposer d’un poids supérieur au Conseil vis-à-vis des autres « grands » (France, Italie et Royaume-Uni) dont la taille de la population est bien inférieure à la sienne. Jusqu’à présent, et hormis le « filet démographique », l’Allemagne avait dû se contenter d’un nombre accru de députés au Parlement face à la volonté de plusieurs Etats tels que le Royaume-Uni et la France de préserver leur parité avec l’Allemagne. Le nouveau dispositif, qui ne sera pleinement applicable qu’en 2017, constitue ainsi un tournant dans l’histoire de l’intégration européenne.

Ces questions de calcul de la majorité qualifiée au Conseil ont systématiquement empoisonné les négociations au sein des conférences intergouvernementales, alors même que la pratique du consensus au Conseil rend son intérêt limité. La décision de rendre le nouveau calcul de la majorité qualifiée pleinement applicable à partir de 2017 (elle sera normalement applicable à partir de 2014 mais un Etat pourra demander que l’ancien calcul soit utilisé jusqu’en 2017) a été une concession à l’égard de l’Espagne et de la Pologne largement avantagées par le système actuel.

6) La possibilité de créer une coopération renforcée dans le domaine de la PESD

Des partisans irlandais du non

"Non à une Europe du profit et de la guerre, votez non". Rappelons que l’intervention militaire en Macédoine était une opération de maintien de la paix...

Innovation du Traité d’Amsterdam, la possibilité de créer des coopérations renforcées dans certains domaines de compétence communautaire ainsi que dans l’ancien pilier Justice et Affaires intérieures est étendue par le Traité de Lisbonne au domaine de la « Politique Européenne de Sécurité et de Défense » (PESD, composante de la PESC). Il prévoit en effet la possibilité de créer une structure permanente de coopération sur les questions de défense. Facile à mettre en place – majorité qualifiée au Conseil et non pas unanimité comme pour les autres domaines –, cette coopération renforcée peut s’avérer très utile en pratique. Plusieurs Etats membres de l’Union de l’Europe Occidentale (principalement la France et le Royaume-Uni) militent depuis plusieurs années pour une coopération plus étroite entre les Etats membres de l’Union européenne sur les questions de défense. Or, force est de constater que les progrès effectués depuis le Sommet franco-britannique de Saint Malo de 1998 sont d’une ampleur limitée, même si des avancées non négligeables ont eu lieu à travers notamment la structuration de corps de réaction rapide et la mise en place d’interventions communes sur le terrain (la première ayant eu lieu en 2003 en Macédoine).

Pour autant, il convient une fois de plus d’être prudent dans l’évaluation de l’impact de ce dispositif. En effet, il faut tout d’abord rappeler qu’aucune coopération renforcée n’a pu voir le jour jusqu’à présent – ce qui n’est pas forcément le signe d’un échec, puisque l’existence d’un recours possible à une coopération renforcée en dernier ressort peut faciliter la recherche de compromis au sein de l’UE. Ensuite, la combinaison entre l’action de l’OTAN et celle de cette structure reste à définir, même si les Etats-Unis semblent aujourd’hui souhaiter une meilleure coordination des Etats européens. Enfin, les vues en matière de politique étrangère et de défense restent très diverses au sein de l’Union, comme cela a été illustré par l’intervention américaine en Irak.

Le Traité de Lisbonne a l’avantage, malgré toutes ces interrogations, de réinsérer une partie des coopérations intergouvernementales en matière de défense existant en Europe au sein du champ d’action de l’Union européenne. Cela contribue ainsi à lutter contre l’éparpillement des structures, même si cela provoque des réticences – comme le démontre le débat en Irlande.

7) Une refonte de la procédure budgétaire

Dans le domaine budgétaire peut-être plus qu’ailleurs, la pratique des institutions est très éloignée – même si non contradictoire selon la Cour de Justice – de la procédure budgétaire prévue par les Traités. Ainsi, l’élément fondamental encadrant l’élaboration du budget annuel par les deux branches de l’autorité budgétaire, Parlement et Conseil, n’est pas prévu par les traités mais par un accord interinstitutionnel : les Perspectives Financières pluriannuelles. Contraignantes, ces perspectives encadrent les dépenses budgétaires depuis 1988 (Paquet Delors I) et restreignent les marges de manœuvre du Parlement, bien que celui-ci doive approuver le document négocié par le Conseil.

Le Traité de Lisbonne rectifie cette « anomalie » juridique en prévoyant ces perspectives financières, sous le nom de « cadre financier pluriannuel ». Il modifie aussi les modalités de la procédure budgétaire annuelle en mettant fin à la distinction Dépenses Obligatoires/Dépenses Non Obligatoire et en créant une procédure budgétaire largement basée sur la procédure de codécision. Ainsi, le Parlement et le Conseil doivent désormais voter sur un budget identique – alors qu’auparavant, le Conseil avait le dernier mot sur les Dépenses Obligatoires (dépenses nécessaires au respect des dispositions du Traité, principalement en ce qui concerne les politiques communes telles que la PAC) et le Parlement sur les Dépenses Non-Obligatoires.

8) L’adoption du concept de « démocratie participative »

Le député européen Alain Lamassoure

Le Traité de Lisbonne donne, en quelque sorte, l’ « initiative de l’initiative » aux citoyens européens. Ils peuvent en effet demander à la Commission, via une pétition qui doit être signée par 1 million de personnes issues de plusieurs pays, de proposer un texte sur une politique où elle dispose du droit d’initiative (cela a notamment vocation, comme le souhaitait le député européen Alain Lamassoure, de favoriser la mise en réseau des acteurs de la société civile au-delà des frontières). Il est fort probable que cette nouveauté ait un réel succès et que la Commission reçoive régulièrement de telles pétitions. Bien qu’elle ne soit pas obligée d’y donner suite d’un point de vue juridique, elle sera l’objet d’une forte pression politique et le Parlement pourra se faire l’allié des citoyens concernés.

Rappelons que la Commission dispose du monopole de l’initiative sur de nombreux champs législatifs. Nulle autre institution ne peut, en principe, la contraindre à proposer un texte. Cependant, le Parlement européen, le Conseil des ministres et le Conseil européen lui demandent régulièrement d’agir. La pratique montre que la Commission fait presque systématiquement référence à de telles demandes émanant d’institutions tierces dans l’exposé des motifs de ses propositions législatives. La Commission n’est donc pas sourde aux pressions politiques extérieures.

9) Une revalorisation du rôle des parlements nationaux

L’instauration d’un début de démocratie participative ne se fait pas au détriment de la démocratie représentative, puisque les parlements nationaux voient leur rôle légèrement revalorisé. Ils disposent désormais de la capacité d’entraver le processus législatif lorsqu’une majorité d’entre eux considère que la Commission propose un texte violant les principes de proportionnalité (intervention de l’Union au-delà de ce qui est nécessaire) et de subsidiarité (intervention de l’Union dans un domaine où elle n’a pas sa place). Pour ce faire, des procédures de « carton jaune », « carton orange » et « carton rouge » sont introduites (ces qualificatifs ne sont qu’illustratifs), allant d’une simple demande à la Commission de modifier son texte à son rejet pur et simple si l’avis des parlements nationaux en question est partagé par une majorité au Parlement ou une majorité qualifiée au Conseil.

Il convient toutefois de nuancer l’impact de cette revalorisation du rôle des parlements nationaux puisqu’il leur sera probablement difficile de se coordonner pour faire une demande commune, mais aussi parce que cet instrument n’a aucun caractère proactif. La logique de ce système est en effet une logique d’opposition et non de participation au processus décisionnel de l’Union.

10) Une modification de la procédure de révision ordinaire des Traités

La mise en place de la Convention sur l’avenir de l’Europe, à la suite de la déclaration de Laeken, a créé un précédent. Désormais, la création d’une convention avant l’ouverture des conférences intergouvernementales fait partie intégrante de la procédure de révision ordinaire des Traités.

Même si l’issue de la précédente convention n’a pas été très heureuse, cette modification témoigne d’un réel progrès démocratique puisque de nombreux parlementaires nationaux et européens sont ainsi associés pleinement à la réforme des traités.

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Pour en savoir plus :
 Dossier spécial des Euros du Village.
 KURPAS, S. (2007) ‘The Treaty of Lisbon – How much Constitution is Left ? An overview of the main changes’.

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